探析我國公共政策制定過程中的參與機制

探析我國公共政策制定過程中的參與機制

       摘要：公共政策的實質(zhì)是對社會利益的權(quán)利分配，只有在參與機制和決策機制實現(xiàn)良性互動的前提下，才有可能實現(xiàn)公共政策的選擇過程和選擇結(jié)果代表公共利益，從而保證對社會資源進行公正、合理的分配。中國轉(zhuǎn)型期多元化的社會利益結(jié)構(gòu)，要求在公共政策制定中，進一步加強和完善政治參與機制，保證公共政策制定過程更加明晰化、規(guī)范化和制度化。

       關(guān)鍵詞：利益結(jié)構(gòu)；公共政策；參與機制；制度化
　　
　　一、公共政策制定中參與機制的重要作用
　　
　　社會利益結(jié)構(gòu)的變化給傳統(tǒng)政治體制帶來了壓力，從而也對公共政策的制定提出了新的要求：一個成熟的公共政策制定體系，必須具備較強的適應(yīng)和包容能力，能夠及時接受并同化新的參與主體，并在制度化的框架內(nèi)接受他們合理的價值觀念和權(quán)利要求。因此，如何健全和完善公共政策的參與機制，直接關(guān)系到科學(xué)的公共政策制定體系能否順利建立。
　　1.政治參與的制度化是民主制度的重要體現(xiàn)

　　民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治參與是一個重要體現(xiàn)，民主制度的實質(zhì)就是對公民政治參與活動的保護、疏導(dǎo)和規(guī)范。政治學(xué)家羅伯特·達爾和米歇爾·哈蒙認(rèn)為：公共性是指在民主政治過程中，個人和團體不斷互動形成的利益格局。它強調(diào)政策過程的互動性是維持與獲取公共利益的必要條件。所謂政治參與，是“旨在對政府決策施加影響的普通公民的活動”[1]，即普通公民通過合法的政治渠道來表達政治意愿，影響政府決策，從而實現(xiàn)特定政治經(jīng)濟利益要求的政治行為與過程。權(quán)力是一種稀缺資源，誰擁有權(quán)力，誰就處于支配他人的主動地位。政府作為公共權(quán)力的主體，本身具有權(quán)力擴張的欲望。公共權(quán)力在行使過程中，如果缺少了公民的參與，容易導(dǎo)致權(quán)力壟斷，造成公共權(quán)力的非公共運用?？刂普鏀U張不能依靠政府自身的道德約束和良心發(fā)現(xiàn)，公眾必須依靠自己的力量實現(xiàn)對政府政策行為的監(jiān)督。因此，伴隨著民主制度化而日益完善的政治參與制度正成為公共政策公共性的強有力的保障。

　　政治參與影響著社會公平。根據(jù)民主理論，“參與代表著確定目標(biāo)及對所有社會問題選擇手段的過程”[2]。社會目標(biāo)通過參與來確定，必然會最大限度地分配社會的利益，以符合公民的需要和愿望。“較高水平的政治參與常常導(dǎo)致國民產(chǎn)品更平等的分配?！盵3]政治參與程度的高低與效能的優(yōu)劣已成為現(xiàn)代社會衡量一個國家民主化水平的尺度。正如英國學(xué)者戴維·赫爾德所言:“當(dāng)公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權(quán)利的時候，民主才是名符其實的民主?！盵4]可見，對于政策系統(tǒng)而言，有自主性公眾參與保證的公共政策過程，至少在程序上更多地符合民主，在結(jié)果上更多地符合民意。政治參與可以穩(wěn)妥地矯正政府的行動與公民的意愿和選擇之間的矛盾。

　　政治參與的制度化過程就是民主制度的不斷完善。亨廷頓把“制度化”看作是組織與程序獲得價值和穩(wěn)定性的過程。通過不斷的制度創(chuàng)新，使逐漸復(fù)雜的民主制度規(guī)范體系不斷適應(yīng)公民政治參與日益增長的需要，使政治參與逐步組織化、有序化、理性化，也就是通過不斷的法律化和內(nèi)化，使這個規(guī)范體系日益穩(wěn)定。完善的政治民主機制、參與機制將促進政治的動態(tài)穩(wěn)定。良好的政治參與不僅是一國民主化水平的指標(biāo)特征，而且也是公民自我提高民主素養(yǎng)與民主能力的現(xiàn)實途徑，“對智力活動的唯一充分的誘因，是智力活動的結(jié)果有被實際采用的希望，人們只有自己親自發(fā)現(xiàn)真理才能懂得真理”[5]。參與政治生活不僅是保護個人利益的需要，而且是創(chuàng)造、發(fā)展完善公民政治參與民主制度的需要。政治參與可以增加公民對政治的關(guān)心程度，從而提高對政治體制的歸屬感，這同時也有助于提高公民對現(xiàn)存政治體系的認(rèn)同和增強政府的威信。
　　2.有序的政治參與可以滿足轉(zhuǎn)型期多元利益群體的政治訴求

　　轉(zhuǎn)型期的中國社會利益結(jié)構(gòu)趨向多元化，利益結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型帶來了政策制定過程中政治參與的必要性和迫切性。利益分化激活了利益載體，利益結(jié)構(gòu)變化造就了一大批有參與愿望和參與能力的個人和群體。到2001年6月底，民政部門宣布全國有各類社團超過20萬個。這些社團的活動顯示出中介組織在資源配置中的作用正在不斷增強。[6]

　　在現(xiàn)代社會中，公民政治參與的動機是基于某種具體的利益要求，其中最主要的是實現(xiàn)特定的經(jīng)濟利益，這也是政治參與的推動力。市場經(jīng)濟以承認(rèn)并保護建立在明確產(chǎn)權(quán)制度之上的多元社會利益為基本前提，正是這種基于獨立于國家利益之外的企業(yè)、個人、地方等多種利益共存的利益格局，造就了經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力機制，使整個社會充滿活力。而多元的、差異性的社會利益結(jié)構(gòu)使公民的政治參與動機與行為全然不同于計劃經(jīng)濟下的情況。市場經(jīng)濟體制的逐步確立，促成了公共主體意識的覺醒，在利益格局中出現(xiàn)的新階層和利益群體迫切要求介入政治過程，表達他們的利益要求，希望政府作出有利于自己既得利益的決策。而在利益關(guān)系調(diào)整中利益受損或在利益分配中居于不利地位的利益群體，則希望通過利益表達使政府注意到他們的利益要求，并扶持其利益實體的發(fā)展。市場經(jīng)濟從根本上解除了公民對政治或政府控制下的“單位”的經(jīng)濟依附，獨立的經(jīng)濟人格造就了相對獨立的政治人格，公民對政策的評判不再完全看上級行政主管的意圖，而能夠從政府決策對自身利益影響的角度，作出獨立的判斷和選擇。由于越來越多的公民逐漸意識到公共政策與自身利益的密切聯(lián)系，他們的政治參與也日趨自主化。每個公民已不僅僅滿足于作為公共政策的客體而存在，被動地認(rèn)可和接受政府的公共政策方案，而是強烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達自己的意愿，將以前潛在的要求顯性化，希望通過政治參與向公共政策系統(tǒng)施加影響，使公共政策對自己及所屬的團體更有利或減少損失?？傊?，政治參與使公共政策能夠更切合公民和利益群體的現(xiàn)實需求，更接近社會普遍接受的公平、合理的社會資源分配標(biāo)準(zhǔn)。因此，擴大科學(xué)有序的政治參與是一個現(xiàn)實的選擇，并且結(jié)合中國國情，逐步做到用法律來調(diào)整、規(guī)范公民的政策參與，最終實現(xiàn)公民的政策參與制度化和有序化。
　　
　　二、公共政策制定中參與機制存在的問題
　　

　　目前，我國政策參與的現(xiàn)實是，一方面利益格局的變化和利益關(guān)系的調(diào)整極大地激發(fā)了公眾的參與熱情，要求形成更加完善的參與機制，使制定的政策更好地體現(xiàn)和代表不同社會階層的利益要求，以滿足民主政治發(fā)展的需要。另一方面，我國政治制度化水平不高，政策參與方式不完備，不能滿足公眾對政治體系的期望，使政策制定中社會主體的參與面臨一系列問題和困境。具體而言，我國公共政策制定中政治參與問題主要表現(xiàn)在：
　　1.政策制定中政治參與的組織化程度低

　　政策參與按其組織化程度可分為個體參與和組織參與兩種類型，它們同時也是政策參與過程中的兩個不同發(fā)展階段。個體參與行為屬于政策參與的低級階段。在我國目前情況下，個人缺乏利益表達和利益綜合的組織意識，許多人在表達利益和實現(xiàn)利益的過程中，往往找不到有效的利益表達途徑，因此不能以利益群體的組織參與模式去行動，而是以個體參與形式去施加影響來達到實現(xiàn)利益的目的。例如，許多人在利益受損時，表達利益的方式往往是：給領(lǐng)導(dǎo)寫信，向有關(guān)部門舉報，打市長電

話，去信訪辦申訴或向媒體曝光等方式。這一方面是因為公眾的集團意識差，另一方面是因為社會還不能為利益群體充分表達利益提供比較通暢的途徑。目前有兩種可以利用的正式渠道，一是人民代表大會和政治協(xié)商會議，人民通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策過程；二是黨和政府開設(shè)的來信來訪制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會等渠道。對普通公民來說，能夠直接參與的機會畢竟太少，真正能夠吸引公民積極參與公共政策制定的民間思想庫、各種利益團體、法人組織等渠道還十分有限，人民群眾表達自己意志和愿望的要求難以充分及時地得到滿足。當(dāng)然，我國也存在著團體影響政策的行為，但這些團體主要是政治性社會團體即人民團體，如工會、工商聯(lián)、婦聯(lián)、共青團、科協(xié)、文聯(lián)等，這些團體是參政的，是國家政權(quán)體系的延伸，但這類團體規(guī)模過分龐大，以致其所代表的利益范圍已無法確切界定。而具有利益群體性質(zhì)的自發(fā)性社會團體如行業(yè)性的、專業(yè)性的、學(xué)術(shù)性和聯(lián)誼性的社團，在我國政策制定中則參與較少，對政策過程影響不明顯。雖然一些自發(fā)性社會團體這些年來在政治生活中的影響日益擴大，但也是通過進入人民團體和人大、政協(xié)等官方機構(gòu)來實現(xiàn)參與的，其參與渠道和影響依然有限，如私營企業(yè)主和企業(yè)家群體這兩個新興的利益群體，雖然在全國許多地方成立了私營企業(yè)主協(xié)會及行業(yè)組織，但他們的參與主要是通過積極參加工商聯(lián)、婦聯(lián)、青聯(lián)等人民團體，同時擔(dān)任各級人大及政協(xié)代表等方式來實現(xiàn)的。而在西方國家，“政府決策過程實際上是各種利益集團爭取影響政策的過程，在這種影響之下，政策便成為各種利益集團競爭后所造成的均衡”[7]。我國與西方國家的國情不同，在我國目前不存在真正意義上的利益集團，但發(fā)展具有利益集團某些相似特點的社會團體，擴展其在政策制定中的參與渠道和影響，使政策內(nèi)容更能充分表達民意，保證政策過程的科學(xué)化、民主化，促進國家的穩(wěn)定和團結(jié)，則具有很強的現(xiàn)實性和必要性。
　　2.公眾對政策活動的參與方式非制度化

　　“制度化參與是指公民的政治參與和政府對政治參與的管理都依據(jù)法治原則，以法律規(guī)定和確認(rèn)的方式和程序進行的參與方式。目前主要有政治選舉、政治結(jié)社、政治表達等三類方式，這些具體方式能保證公民政治參與的制度化、法律化、經(jīng)?；⒅刃蚧??！盵8]而在社會轉(zhuǎn)型時期，由于民主政治體制，尤其是政治參與機制還存在不完善的地方，因此，在政治參與實踐中，也存在一些非