強(qiáng)化政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管之方法論

強(qiáng)化政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管之方法論

　?。壅?要］ 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)與政府并非毫無關(guān)系。在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)面前，企業(yè)受利潤的驅(qū)使而冒著道德風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)出的一些負(fù)外部性的產(chǎn)品，給社會(huì)和人民帶來了危害。由于我國還處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程之中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育還不成熟。因此，政府有責(zé)任也有義務(wù)承擔(dān)監(jiān)管的責(zé)任。然而現(xiàn)實(shí)卻使我們看到了政府的監(jiān)管缺位。消除監(jiān)管缺位，應(yīng)從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面上找尋方法：政府要制定相關(guān)法律，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，加大企業(yè)違規(guī)處罰力度，尤其要注重監(jiān)管過程和監(jiān)管手段。

　?。坳P(guān)鍵詞］ 政府與企業(yè)關(guān)系; 企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn); 政府監(jiān)管;監(jiān)管缺位 
　　
　　一、我國政府與企業(yè)關(guān)系
　　
　　當(dāng)前，世界各國政府與企業(yè)關(guān)系大體有三種：第一種是“警察和司機(jī)關(guān)系”，政府和企業(yè)沒有隸屬關(guān)系，政府只需告訴企業(yè)什么是不該做的，企業(yè)里的其余事情政府一概不干涉。第二種是“手足關(guān)系”，即政府與企業(yè)之間相互依賴，官商一體。第三種是“父母與子女關(guān)系”，企業(yè)隸屬于政府，不是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，政府對(duì)企業(yè)的一切活動(dòng)都擁有決定權(quán)。
　　顯而易見，我國改革開放前的政府與企業(yè)關(guān)系屬于第三種。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)企業(yè)的管理是事無巨細(xì)的微觀管理，政府不僅告訴企業(yè)不該做什么，還規(guī)定了你必須做什么，很顯然，企業(yè)沒有一點(diǎn)點(diǎn)的自主權(quán)，完全是政府的附屬物。改革開放以后，尤其是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，我國政企關(guān)系逐步向混合型政企關(guān)系轉(zhuǎn)變：政府與部分國有企業(yè)保持“父母與子女關(guān)系”；一些地方政府與其所辦的企業(yè)是利害相關(guān)的“手足關(guān)系”；而政府與民營企業(yè)則是監(jiān)督與被監(jiān)督的“交警與司機(jī)關(guān)系”，政府決定讓企業(yè)“自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)”，于是不再“溺愛子女”，逐步下放企業(yè)經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)政企分開。但是政企分開并不意味著企業(yè)與政府的完全脫離。世界銀行1997年發(fā)展報(bào)告提出了政府的市場(chǎng)功能有：建立市場(chǎng)，監(jiān)督市場(chǎng)，引導(dǎo)市場(chǎng)，參與市場(chǎng)和籌集社會(huì)資金、管理公共財(cái)政、實(shí)施社會(huì)保障。以下主要談?wù)撜畬?duì)私營企業(yè)的監(jiān)督職能。
　　
　　二、企業(yè)之道德風(fēng)險(xiǎn)
　　
　　私營企業(yè)和政府之間是以法律為基礎(chǔ)、以法規(guī)管理為主的政企關(guān)系。政府對(duì)私營企業(yè)的政策由不禁止、默認(rèn)、“順其自然”到“鼓勵(lì)、保護(hù)、引導(dǎo)、監(jiān)督和管理”。政府運(yùn)用法律的手段，規(guī)范私營企業(yè)的經(jīng)營范圍和經(jīng)營行為；制定法規(guī)，直接對(duì)私營企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和管理。政府運(yùn)用這些法律法規(guī)對(duì)私營企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營行為管理、稅收管理、財(cái)務(wù)金融管理，在維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的同時(shí)，促進(jìn)私營企業(yè)迅速、健康地發(fā)展。但是我們?nèi)詰?yīng)看到，一些私營企業(yè)在利潤的驅(qū)使下犧牲了道德，生產(chǎn)出了一系列對(duì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性的產(chǎn)品。
　　我國私營企業(yè)大多誕生于改革開放后的二十多年。在改革開放之初，由于長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)短缺而壓制的居民消費(fèi)熱情的釋放，市場(chǎng)商品供給嚴(yán)重不足，因而消除了來自市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，使經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)降低到最低點(diǎn)。這時(shí)，各種類型的生產(chǎn)經(jīng)營者迅速涌向了市場(chǎng)。這些私營企業(yè)利用良好的商業(yè)機(jī)會(huì)，國家政策的開放，靈活的經(jīng)營方式以及明顯的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，在20世紀(jì)80年代迅速成長和發(fā)展壯大，確立了其在市場(chǎng)中的地位。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也日益激烈，我國大多數(shù)私營企業(yè)由于缺乏個(gè)性發(fā)展而在競(jìng)爭(zhēng)的洪流中感覺到疲憊，又由于沒有良好的發(fā)展策略，便走上了鋌而走險(xiǎn)的道路——道德風(fēng)險(xiǎn)。 而政策性道德風(fēng)險(xiǎn)又是道德風(fēng)險(xiǎn)中極其重要的一部分，它是指私營企業(yè)違反政策或法制規(guī)定，或是超越政策或法制規(guī)定，進(jìn)行政策或法制規(guī)定之外的經(jīng)營活動(dòng)或謀求某些特殊權(quán)利的活動(dòng)，其最重要的特征就是對(duì)國家法律法規(guī)或國家政策條文的違背，如生產(chǎn)國家政策禁止的產(chǎn)品或從事國家禁止的生產(chǎn)經(jīng)營 ［1］ 。
　　顯然，企業(yè)的政策性道德風(fēng)險(xiǎn)不利于市場(chǎng)的正常有序的競(jìng)爭(zhēng)，而政府的職能之一就是規(guī)范市場(chǎng)秩序。因此，政府需要強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的監(jiān)督與管理。
　　
　　三、政府監(jiān)管缺位
　　
　　2006年7月9日央視《每周質(zhì)量報(bào)告》披露，許多童裝上充滿鮮艷動(dòng)人的圖案，這些圖案是用含有有毒致癌物質(zhì)的非安全型涂料印染而成，而這些涂料一般使用在皮革、塑料甚至外墻上。童裝和嬰幼兒服裝面料中甲醛超標(biāo)的現(xiàn)象普遍存在，成為兒童健康的最大殺手之一。
　　2006年7月11日出版的《新京報(bào)》刊載文章指出，童裝成為兒童健康殺手，這樣的局面是誰也無法接受的。造成這種局面的原因是多方面的，其中有廠家見利忘義的因素，也有原料廠家以次充好的因素，甚至還有消費(fèi)者貪圖便宜購買劣質(zhì)產(chǎn)品的原因，但最關(guān)鍵的原因卻是監(jiān)管部門的缺位所造成的監(jiān)管漏洞。
　　再來看看食品藥品：近年來，我們不斷聽到有關(guān)食品藥品安全問題，如“欣弗”、“瘦肉精”、“蘇丹紅”等事件，盡管政府部門三令五申，卻依然存在，還頻頻發(fā)生，更使我們觸目驚心的是它還波及了一些知名品牌、一些跨國企業(yè)，“SK-II”事件便是典型的例子！專家指出，安全事故屢屢被曝光，一方面顯示公眾知情權(quán)逐步得到了增強(qiáng)，另一方面也暴露出了當(dāng)前我國監(jiān)管部門監(jiān)管工作中的紕漏和不足［2］。
　　我們知道，消費(fèi)者的主體是老百姓，但是他們中的絕大多數(shù)不具備有害物質(zhì)甚至是有毒物質(zhì)的檢測(cè)能力，而企業(yè)是逐利的組織，在缺乏外部約束、信息不對(duì)稱的情況下，一些企業(yè)主甘愿冒道德風(fēng)險(xiǎn)，從而降低生產(chǎn)成本提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。因此，政府監(jiān)管部門作為代表公共利益的群體，必須擔(dān)負(fù)起產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)和質(zhì)量信息公開的職責(zé)。但是這些屢禁不止的安全事件卻使我們看到了監(jiān)管部門的缺位！那么監(jiān)管部門該如何切實(shí)為人民服務(wù)呢？筆者將從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面予以論述。
　　
　　四、理論層面之方法論
　　
　　首先，在法律方面，政府要立法保證制定相關(guān)法律。美國的食品安全監(jiān)管體系非常全面系統(tǒng)，很少有人為吃提心吊膽，基本上是“放心買，大膽吃”。美國有三級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其中的許多部門都聘用專家人員對(duì)原料采集、生產(chǎn)、流通、銷售和售后等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位監(jiān)管，而且有與之配套的涵蓋食品產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的食品安全法律及其產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，既有類似《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》這樣的綜合性法律，也有《食品添加劑修正案》這樣的具體法規(guī)。在這方面，我國政府要加緊制定出與時(shí)俱進(jìn)的法律［3］。
　　其次，從企業(yè)的角度來看，家樂福中國區(qū)總裁施榮樂說過：“在法國，我們只需要和幾家大型食品生產(chǎn)企業(yè)打交道；而在中國，我們有9 600多家供應(yīng)商，其中食品供應(yīng)商的數(shù)量就超過5 000家?！庇纱丝梢?，我國食品行業(yè)呈現(xiàn)出“多、小、散、亂”的特點(diǎn)。行業(yè)規(guī)?；潭鹊汀⑸a(chǎn)加工企業(yè)小而多直接導(dǎo)致了我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)和控制成本的增加。其實(shí)，小者無妨，亂實(shí)可懼。因此，政府須整治企業(yè)、規(guī)范企業(yè)，將不合格的企業(yè)驅(qū)逐出去，變“亂”為“規(guī)范”。
　　再者，從政府自身的角度來說，政府各監(jiān)管部門職責(zé)要分明，如質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管局承擔(dān)食品流通于消費(fèi)環(huán)節(jié)及保健食品化妝品的監(jiān)管職責(zé)、工商局負(fù)責(zé)執(zhí)照發(fā)放和無證照經(jīng)營活動(dòng)的查處取締。同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行2004年9月1日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，按照一個(gè)環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進(jìn)一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責(zé)任。
　　最后，在處罰力度上要絕不放松，千萬不可助長違法者的氣焰。在美國，一旦被查出食品安全有問題，食品供應(yīng)商和銷售商將面臨嚴(yán)厲的處罰和數(shù)目驚人的巨額罰款。諸如此類關(guān)系身心健康的產(chǎn)品，斷不可大意，監(jiān)管一定要嚴(yán)格，處罰一定要嚴(yán)厲。
　　
　　五、實(shí)踐層面之方法論
　　
　　理論雖如此，但也僅供參考，關(guān)鍵在于執(zhí)行。因此，監(jiān)管過程尤為重要，一方面監(jiān)管人員要明確自己的身份，切忌與企業(yè)“搞關(guān)系”；另一方面要采取“非形式”的監(jiān)管手段。
　　首先，政府的監(jiān)管應(yīng)到位，不能缺席本應(yīng)承擔(dān)的職能，更不能實(shí)施或執(zhí)行不到位。受利己動(dòng)機(jī)的驅(qū)使，許多地方政府在履行職能的過程中，把主要精力放在檢查驗(yàn)收、驗(yàn)證發(fā)證等“租金”含量高的環(huán)節(jié)上，而對(duì)日常監(jiān)管等無租可尋或租金含量低的環(huán)節(jié)則敷衍了事。一位食品安全專家直言，除了法規(guī)滯后、標(biāo)準(zhǔn)缺失，我國食品藥品安全監(jiān)管的一大問題，還在于有章不循、執(zhí)法不嚴(yán)。尤其是當(dāng)公眾飲食用藥安全與商業(yè)利益、個(gè)人利益、地方利益發(fā)生沖突時(shí)，有的人選擇了“睜一只眼，閉一只眼”，不惜與違規(guī)企業(yè)成為一根“利益繩索”上的兩只螞蚱。鄭州市委托民間機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)調(diào)查顯示：2005年當(dāng)?shù)仄髽I(yè)用于與政府部門“搞關(guān)系”的非正常支出比2004年幾乎翻了一番。所謂“非正常支出”包括請(qǐng)吃飯、接待檢查、送禮、送紅包、報(bào)銷政府人士拿來的單據(jù)、地方“土政策”收費(fèi)、強(qiáng)行攤派、亂罰款等等。數(shù)據(jù)顯示，與政府部門“搞關(guān)系”支出超過萬元的企業(yè)比例達(dá)到14.6%。我們知道，監(jiān)管部門手中有權(quán)，雖說這不是“私權(quán)”，卻被私人所掌握，或者說是被某些人當(dāng)做了私權(quán)。于是，我們可以這樣說，正是這些有權(quán)力的監(jiān)管部門決定著企業(yè)的生死存亡，至少與政府“搞關(guān)系”的那些企業(yè)主是這樣認(rèn)為的。就如清末民初實(shí)業(yè)家張騫之子張孝若寫到的那樣：“在中國的社會(huì)，要做事就和官脫離不了關(guān)系，它能夠幫助你，也能夠破壞你，如果民間做事，能得官力幫助，那當(dāng)然就事半功倍了?！保?］在這樣的情形下，追逐利潤的企業(yè)怎么不會(huì)“俘虜”監(jiān)管部門呢？但是作為公務(wù)人員，作為人民利益的代表，監(jiān)管人員應(yīng)該對(duì)得住自己手中的權(quán)力，對(duì)得住千千萬萬個(gè)選民，切不可為一己眼前利益而犧牲百姓的利益。因此，行政活動(dòng)職能在法定范圍內(nèi)，依照本機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限行事，所實(shí)行的行政行為必須符合法定程序。當(dāng)行政權(quán)力被任意行使侵害企業(yè)權(quán)益時(shí)，企業(yè)有權(quán)要其行政機(jī)關(guān)補(bǔ)救或賠償，同時(shí)，企業(yè)也必須依法進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)。
　　其次，在監(jiān)管手段上，要重實(shí)質(zhì)輕形式，避免有限行政資源的浪費(fèi)，達(dá)到既治標(biāo)又治本的目的。一方面，各監(jiān)管部門的檢驗(yàn)檢測(cè)