浙江小城鎮(zhèn)發(fā)展：問題、原因和對策
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浙江小城鎮(zhèn)發(fā)展：問題、原因和對策
2001-05-11
小城鎮(zhèn)是現(xiàn)代化城市體系的重要組成部分。研究探討浙江小城鎮(zhèn)發(fā)展中的問題、原因和對策，對加快推進浙江城市化進程，探索有浙江特色的城市化道路，具有重要意義。
現(xiàn)狀和問題
改革開放20年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起和專業(yè)市場的迅猛發(fā)展，不僅推動了浙江農村經濟的快速發(fā)展，形成了具有比較優(yōu)勢的區(qū)域特色經濟，而且也促進了農村小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，推進了農村城鎮(zhèn)化進程。到1999年底，全省已有建制鎮(zhèn)1006個，比1978年的167個增加近6倍；城鎮(zhèn)人口占總人口的比重達到35%，比1978年的14%提高了21個百分點。據統(tǒng)計，以小城鎮(zhèn)為主導的縣域經濟總收入、上交國家稅收和財政收入均占全省80%以上。小城鎮(zhèn)已經成為浙江農村二、三產業(yè)發(fā)展的中心、產品加工和集散的中心、務工經商農民集聚的中心，成為浙江農村經濟社會發(fā)展的主要載體和重要支撐。然而，由于歷史等多方面的原因，浙江小城鎮(zhèn)在發(fā)展中缺乏相應的政策引導，存在一些亟待研究和解決的問題。主要表現(xiàn)在：
1．城鎮(zhèn)規(guī)模偏小。據第一次全省農業(yè)普查，縣城以下建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均占地面積1.86平方公里，平均人口4984人，其中非農業(yè)人口2270人。規(guī)劃區(qū)人口在1萬以下的建制鎮(zhèn)占總數的80%，規(guī)劃區(qū)人口在0.5萬以下的占總數的53%。從第三產業(yè)發(fā)展、基礎設施和公共設施所需人口規(guī)模5萬-10萬人看，城鎮(zhèn)規(guī)模明顯偏小。
2．城鎮(zhèn)布局過密、過散。由于城鎮(zhèn)體系結構不合理，建制鎮(zhèn)數量過多，造成小城鎮(zhèn)分布過密、過散。杭嘉湖平原、寧紹平原城鎮(zhèn)間平均間距只有5-6公里，而從溫州龍灣區(qū)狀元鎮(zhèn)到瑞安市城關鎮(zhèn)104國道線不到50公里，就分布了近20個小城鎮(zhèn)，平均間距只有3公里。
3．城鎮(zhèn)建設水平低，品位不高。主要表現(xiàn)在：（1）不少城鎮(zhèn)基礎設施薄弱，缺乏相應的水、電、路和環(huán)衛(wèi)等配套設施。據浙江省體改委對全省59個縣（市、區(qū)）的69個小城鎮(zhèn)調查分析，仍有不低于調查數1/6左右的小城鎮(zhèn)，基礎與公共設施建設滯后于當地經濟發(fā)展，生產、生活區(qū)混雜，道路狹窄，鎮(zhèn)貌依舊。（2）缺少城鎮(zhèn)建設系統(tǒng)規(guī)劃，不重視特色設計。許多城鎮(zhèn)的街景設計、重要地段和重要建筑物的設計都十分單調，品位不高。（3）開發(fā)建設方式落后。許多城鎮(zhèn)仍以分散零星建設為主，綜合開發(fā)率低，整體環(huán)境差。
4．城鎮(zhèn)功能弱，對區(qū)域經濟社會發(fā)展的拉動力、整合力不強。由于城鎮(zhèn)規(guī)模小，金融、信息、技術等方面的服務水平低，生產要素市場發(fā)育不足，使小城鎮(zhèn)在人才、資金的引進，產品技術的更新，產業(yè)升級等方面都受到很大的限制，影響了小城鎮(zhèn)功能的提高。
政策體制原因
造成上述問題的原因是多方面的，有的是由于發(fā)展初期受客觀條件所限，有其歷史必然性，但主要還是政策環(huán)境和體制性矛盾。
1．政府宏觀調控、規(guī)范指導力度不夠。許多地方對發(fā)展農村小城鎮(zhèn)的重要性認識不足，沒有把這項工作擺上應有的位置。對小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策、農村城鎮(zhèn)化演進規(guī)律和城鎮(zhèn)規(guī)劃工作等缺乏研究和重視，同時不少地方區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃尚未正式開展，致使城鎮(zhèn)間在布局、規(guī)模、職能和發(fā)展方向等方面缺乏宏觀調控和協(xié)調。
2．行政區(qū)劃與城鎮(zhèn)發(fā)展不相適應。目前建制鎮(zhèn)主要以行政職能劃分地域，造成城鎮(zhèn)空間布局不合理，重復投資、重復建設，同時城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)無法達到最低的人口規(guī)模，要素集聚能力差，造成基礎設施建設的浪費。行政區(qū)劃不合理現(xiàn)象，不僅在縣（域）范圍內存在，在縣（市）域間也有這種情況。行政區(qū)劃的不合理，給政府調控與協(xié)調造成困難，制約了城鎮(zhèn)的發(fā)展和功能的提高，也制約了生產要素集聚和區(qū)域經濟發(fā)展。
3．建制鎮(zhèn)設置標準偏低。目前國家規(guī)定的建制鎮(zhèn)設置標準為鄉(xiāng)政府駐地非農業(yè)人口在2000人以上或占全鄉(xiāng)總人口10%以上。因標準偏低，使得建制鎮(zhèn)數增長過快。由于新設建制鎮(zhèn)并非由上一級中心城鎮(zhèn)的功能擴散發(fā)展起來，所屬農村人口和產業(yè)的集聚與轉移仍然有限，相當一部分建制鎮(zhèn)的設置只是行政建制意義上的升級，非農產業(yè)的基礎仍然薄弱，造成小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、功能較弱，造成了城鎮(zhèn)化表面快速發(fā)展的局面。
4．相關配套改革滯后。城鎮(zhèn)現(xiàn)有政策體制環(huán)境已日益不能適應城鎮(zhèn)進一步發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在：（1）城鎮(zhèn)行政管理體制不適應。小城鎮(zhèn)存在著"條塊分割，多頭管理"的現(xiàn)象，一些問題條上"管得著，看不見"，而塊上"看得見，管不了"，協(xié)調解決難。另一方面，城鎮(zhèn)政府自身存在著嚴重的政企不分、政事不分，導致行政效率不高。（2）城鄉(xiāng)分割的二元體制阻礙了生產要素城鄉(xiāng)間的自由流動。如戶籍政策、勞動就業(yè)和社會福利等方面的制度壁壘制約了農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉移。（3）農村集體經濟體制和土地使用制度創(chuàng)新滯后，致使離開農業(yè)的農民"棄土"動力不足，"兩棲"現(xiàn)象較為普遍。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制不順、城鎮(zhèn)社會保障體系不健全和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產權制度改革滯后等，都影響了生產要素向小城鎮(zhèn)集聚。
對策建議
1．做好市縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，優(yōu)先發(fā)展市縣域首位鎮(zhèn)，重點發(fā)展中心鎮(zhèn)，加強對區(qū)域范圍內城鎮(zhèn)的宏觀調控與協(xié)調。要在市縣域一盤棋的基礎上，突破行政區(qū)劃界線，統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)的整體布局。對城鎮(zhèn)密集的區(qū)域，可進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的合理調整，以經濟區(qū)域代替行政區(qū)域，逐步建立起科學合理的城鎮(zhèn)空間布局和發(fā)展規(guī)模，使城鎮(zhèn)在空間地域上形成有機的整體。在現(xiàn)有建制鎮(zhèn)的基礎上，全省可選擇100-200個鎮(zhèn)重點發(fā)展，爭取到2010年建設成為鎮(zhèn)區(qū)人口5萬以上、初具規(guī)模的現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)。
2．改革城鎮(zhèn)行政管理體制，適當擴大小城鎮(zhèn)政府管理權限。按照政企分開、政事分開的原則和"小政府、大服務"的目標，健全完善與小城鎮(zhèn)規(guī)模和經濟發(fā)展水平相適應的政府機構。根據城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，賦予城鎮(zhèn)尤其是市縣域中心鎮(zhèn)在計劃、規(guī)劃、工商和城鎮(zhèn)建設管理等方面部分縣級管理權限。按照分稅制原則建立新型的財政分配關系，從財政體制上為小城鎮(zhèn)發(fā)展建設提供充足的調控資金。
3．制定和完善有利于小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的土地制度和社會保障制度。這是當前小城鎮(zhèn)發(fā)展最緊迫的問題。土地使用制度改革，一方面要從保護耕地出發(fā)，制定農村非農用地規(guī)劃，小城鎮(zhèn)發(fā)展要盡量少占耕地。對城鎮(zhèn)發(fā)展確實需要占用耕地的，要從動態(tài)平衡出發(fā)，給予保證。另一方面，要積極探索農民進入小城鎮(zhèn)后原有承包地和宅基地的流轉制度，明確土地流轉的途徑和管理方法。與此同時，小城鎮(zhèn)應建立健全三大保障體系：一是社會養(yǎng)老保險體系。建立起以社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的個人儲蓄積累式的農村社會養(yǎng)老保險制度。二是社會醫(yī)療保險體系。逐步形成以個人出資為主、集體補助為輔、政府適量投入的農村社會醫(yī)療保險制度。三是社會救濟福利體系。逐步按最低生活保障線標準對民政救濟對象實現(xiàn)基本生活保障。
4．加大投融資體制改革，建立多渠道增加小城鎮(zhèn)建設的投入機制。在小城鎮(zhèn)建設中，既要政府增加必要的投資，也要調動社會各方面力量，建立以集體和個人出資為主，國家、集體、個人和外商共同投資建設的多元化投資機制。如土地使用權有償出讓，房地產商帶資開發(fā)，公用事業(yè)實行"誰投資、誰經營、誰受益"，舊城改造盤活存量，以項目為載體采用股份合作方式直接融資等。
5．根據區(qū)域經濟社會發(fā)展狀況，合理調整和提高建制鎮(zhèn)設置標準。建議國家根據區(qū)域經濟社會發(fā)展水平，設置不同的建制鎮(zhèn)標準。對浙江等沿海省市，應提高建制鎮(zhèn)設置標準，鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模至少在1萬人以上。
作者：趙 濤來源：浙江經濟
2001-05-11
小城鎮(zhèn)是現(xiàn)代化城市體系的重要組成部分。研究探討浙江小城鎮(zhèn)發(fā)展中的問題、原因和對策，對加快推進浙江城市化進程，探索有浙江特色的城市化道路，具有重要意義。
現(xiàn)狀和問題
改革開放20年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起和專業(yè)市場的迅猛發(fā)展，不僅推動了浙江農村經濟的快速發(fā)展，形成了具有比較優(yōu)勢的區(qū)域特色經濟，而且也促進了農村小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，推進了農村城鎮(zhèn)化進程。到1999年底，全省已有建制鎮(zhèn)1006個，比1978年的167個增加近6倍；城鎮(zhèn)人口占總人口的比重達到35%，比1978年的14%提高了21個百分點。據統(tǒng)計，以小城鎮(zhèn)為主導的縣域經濟總收入、上交國家稅收和財政收入均占全省80%以上。小城鎮(zhèn)已經成為浙江農村二、三產業(yè)發(fā)展的中心、產品加工和集散的中心、務工經商農民集聚的中心，成為浙江農村經濟社會發(fā)展的主要載體和重要支撐。然而，由于歷史等多方面的原因，浙江小城鎮(zhèn)在發(fā)展中缺乏相應的政策引導，存在一些亟待研究和解決的問題。主要表現(xiàn)在：
1．城鎮(zhèn)規(guī)模偏小。據第一次全省農業(yè)普查，縣城以下建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均占地面積1.86平方公里，平均人口4984人，其中非農業(yè)人口2270人。規(guī)劃區(qū)人口在1萬以下的建制鎮(zhèn)占總數的80%，規(guī)劃區(qū)人口在0.5萬以下的占總數的53%。從第三產業(yè)發(fā)展、基礎設施和公共設施所需人口規(guī)模5萬-10萬人看，城鎮(zhèn)規(guī)模明顯偏小。
2．城鎮(zhèn)布局過密、過散。由于城鎮(zhèn)體系結構不合理，建制鎮(zhèn)數量過多，造成小城鎮(zhèn)分布過密、過散。杭嘉湖平原、寧紹平原城鎮(zhèn)間平均間距只有5-6公里，而從溫州龍灣區(qū)狀元鎮(zhèn)到瑞安市城關鎮(zhèn)104國道線不到50公里，就分布了近20個小城鎮(zhèn)，平均間距只有3公里。
3．城鎮(zhèn)建設水平低，品位不高。主要表現(xiàn)在：（1）不少城鎮(zhèn)基礎設施薄弱，缺乏相應的水、電、路和環(huán)衛(wèi)等配套設施。據浙江省體改委對全省59個縣（市、區(qū)）的69個小城鎮(zhèn)調查分析，仍有不低于調查數1/6左右的小城鎮(zhèn)，基礎與公共設施建設滯后于當地經濟發(fā)展，生產、生活區(qū)混雜，道路狹窄，鎮(zhèn)貌依舊。（2）缺少城鎮(zhèn)建設系統(tǒng)規(guī)劃，不重視特色設計。許多城鎮(zhèn)的街景設計、重要地段和重要建筑物的設計都十分單調，品位不高。（3）開發(fā)建設方式落后。許多城鎮(zhèn)仍以分散零星建設為主，綜合開發(fā)率低，整體環(huán)境差。
4．城鎮(zhèn)功能弱，對區(qū)域經濟社會發(fā)展的拉動力、整合力不強。由于城鎮(zhèn)規(guī)模小，金融、信息、技術等方面的服務水平低，生產要素市場發(fā)育不足，使小城鎮(zhèn)在人才、資金的引進，產品技術的更新，產業(yè)升級等方面都受到很大的限制，影響了小城鎮(zhèn)功能的提高。
政策體制原因
造成上述問題的原因是多方面的，有的是由于發(fā)展初期受客觀條件所限，有其歷史必然性，但主要還是政策環(huán)境和體制性矛盾。
1．政府宏觀調控、規(guī)范指導力度不夠。許多地方對發(fā)展農村小城鎮(zhèn)的重要性認識不足，沒有把這項工作擺上應有的位置。對小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策、農村城鎮(zhèn)化演進規(guī)律和城鎮(zhèn)規(guī)劃工作等缺乏研究和重視，同時不少地方區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃尚未正式開展，致使城鎮(zhèn)間在布局、規(guī)模、職能和發(fā)展方向等方面缺乏宏觀調控和協(xié)調。
2．行政區(qū)劃與城鎮(zhèn)發(fā)展不相適應。目前建制鎮(zhèn)主要以行政職能劃分地域，造成城鎮(zhèn)空間布局不合理，重復投資、重復建設，同時城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)無法達到最低的人口規(guī)模，要素集聚能力差，造成基礎設施建設的浪費。行政區(qū)劃不合理現(xiàn)象，不僅在縣（域）范圍內存在，在縣（市）域間也有這種情況。行政區(qū)劃的不合理，給政府調控與協(xié)調造成困難，制約了城鎮(zhèn)的發(fā)展和功能的提高，也制約了生產要素集聚和區(qū)域經濟發(fā)展。
3．建制鎮(zhèn)設置標準偏低。目前國家規(guī)定的建制鎮(zhèn)設置標準為鄉(xiāng)政府駐地非農業(yè)人口在2000人以上或占全鄉(xiāng)總人口10%以上。因標準偏低，使得建制鎮(zhèn)數增長過快。由于新設建制鎮(zhèn)并非由上一級中心城鎮(zhèn)的功能擴散發(fā)展起來，所屬農村人口和產業(yè)的集聚與轉移仍然有限，相當一部分建制鎮(zhèn)的設置只是行政建制意義上的升級，非農產業(yè)的基礎仍然薄弱，造成小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、功能較弱，造成了城鎮(zhèn)化表面快速發(fā)展的局面。
4．相關配套改革滯后。城鎮(zhèn)現(xiàn)有政策體制環(huán)境已日益不能適應城鎮(zhèn)進一步發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在：（1）城鎮(zhèn)行政管理體制不適應。小城鎮(zhèn)存在著"條塊分割，多頭管理"的現(xiàn)象，一些問題條上"管得著，看不見"，而塊上"看得見，管不了"，協(xié)調解決難。另一方面，城鎮(zhèn)政府自身存在著嚴重的政企不分、政事不分，導致行政效率不高。（2）城鄉(xiāng)分割的二元體制阻礙了生產要素城鄉(xiāng)間的自由流動。如戶籍政策、勞動就業(yè)和社會福利等方面的制度壁壘制約了農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉移。（3）農村集體經濟體制和土地使用制度創(chuàng)新滯后，致使離開農業(yè)的農民"棄土"動力不足，"兩棲"現(xiàn)象較為普遍。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制不順、城鎮(zhèn)社會保障體系不健全和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產權制度改革滯后等，都影響了生產要素向小城鎮(zhèn)集聚。
對策建議
1．做好市縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，優(yōu)先發(fā)展市縣域首位鎮(zhèn)，重點發(fā)展中心鎮(zhèn)，加強對區(qū)域范圍內城鎮(zhèn)的宏觀調控與協(xié)調。要在市縣域一盤棋的基礎上，突破行政區(qū)劃界線，統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)的整體布局。對城鎮(zhèn)密集的區(qū)域，可進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的合理調整，以經濟區(qū)域代替行政區(qū)域，逐步建立起科學合理的城鎮(zhèn)空間布局和發(fā)展規(guī)模，使城鎮(zhèn)在空間地域上形成有機的整體。在現(xiàn)有建制鎮(zhèn)的基礎上，全省可選擇100-200個鎮(zhèn)重點發(fā)展，爭取到2010年建設成為鎮(zhèn)區(qū)人口5萬以上、初具規(guī)模的現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)。
2．改革城鎮(zhèn)行政管理體制，適當擴大小城鎮(zhèn)政府管理權限。按照政企分開、政事分開的原則和"小政府、大服務"的目標，健全完善與小城鎮(zhèn)規(guī)模和經濟發(fā)展水平相適應的政府機構。根據城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，賦予城鎮(zhèn)尤其是市縣域中心鎮(zhèn)在計劃、規(guī)劃、工商和城鎮(zhèn)建設管理等方面部分縣級管理權限。按照分稅制原則建立新型的財政分配關系，從財政體制上為小城鎮(zhèn)發(fā)展建設提供充足的調控資金。
3．制定和完善有利于小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的土地制度和社會保障制度。這是當前小城鎮(zhèn)發(fā)展最緊迫的問題。土地使用制度改革，一方面要從保護耕地出發(fā)，制定農村非農用地規(guī)劃，小城鎮(zhèn)發(fā)展要盡量少占耕地。對城鎮(zhèn)發(fā)展確實需要占用耕地的，要從動態(tài)平衡出發(fā)，給予保證。另一方面，要積極探索農民進入小城鎮(zhèn)后原有承包地和宅基地的流轉制度，明確土地流轉的途徑和管理方法。與此同時，小城鎮(zhèn)應建立健全三大保障體系：一是社會養(yǎng)老保險體系。建立起以社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的個人儲蓄積累式的農村社會養(yǎng)老保險制度。二是社會醫(yī)療保險體系。逐步形成以個人出資為主、集體補助為輔、政府適量投入的農村社會醫(yī)療保險制度。三是社會救濟福利體系。逐步按最低生活保障線標準對民政救濟對象實現(xiàn)基本生活保障。
4．加大投融資體制改革，建立多渠道增加小城鎮(zhèn)建設的投入機制。在小城鎮(zhèn)建設中，既要政府增加必要的投資，也要調動社會各方面力量，建立以集體和個人出資為主，國家、集體、個人和外商共同投資建設的多元化投資機制。如土地使用權有償出讓，房地產商帶資開發(fā)，公用事業(yè)實行"誰投資、誰經營、誰受益"，舊城改造盤活存量，以項目為載體采用股份合作方式直接融資等。
5．根據區(qū)域經濟社會發(fā)展狀況，合理調整和提高建制鎮(zhèn)設置標準。建議國家根據區(qū)域經濟社會發(fā)展水平，設置不同的建制鎮(zhèn)標準。對浙江等沿海省市，應提高建制鎮(zhèn)設置標準，鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模至少在1萬人以上。
作者：趙 濤來源：浙江經濟
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