完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制研究

湖北自考網(wǎng) 來(lái)源：時(shí)間：2005-11-09 00:00:00

證券監(jiān)管體制是證券監(jiān)管的職責(zé)劃分和權(quán)力劃分的方式和組織制度，是國(guó)家歷史和國(guó)情的產(chǎn)物。證券監(jiān)管體制的有效性和規(guī)范性是決定證券市場(chǎng)有續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為證券市場(chǎng)監(jiān)管的主體在整個(gè)監(jiān)管體系中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，確立有效的監(jiān)管體制模式，能夠提高監(jiān)管的效率，避免證券市場(chǎng)過分波動(dòng)。

一、市場(chǎng)監(jiān)管失靈是監(jiān)管自身的問題
證券監(jiān)管是控制證券市場(chǎng)參與者市場(chǎng)行為的一個(gè)完整的系統(tǒng)。在該系統(tǒng)中，監(jiān)管主要包括國(guó)家立法、司法和行政部門，監(jiān)管對(duì)象包括證券業(yè)務(wù)本身以及與證券業(yè)相關(guān)的其他利益組織或個(gè)人。這些單位和個(gè)人受自身地位與利益機(jī)制支配，通過一定的方式影響著證券的發(fā)展。
在宏觀經(jīng)濟(jì)中，政府監(jiān)管職能在于提高效率、維護(hù)公平和保持穩(wěn)定。為保證這三項(xiàng)職能的實(shí)現(xiàn)，既要防止市場(chǎng)失靈，即市場(chǎng)配置資源失靈，還要防止政府失靈，即由于政府監(jiān)管而降低效率，使問題更加嚴(yán)重。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，供求關(guān)系創(chuàng)造了市場(chǎng)，市場(chǎng)確定價(jià)格以實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)出清”。價(jià)格是配置資源的信號(hào)、手段和方式。當(dāng)價(jià)格手段在市場(chǎng)失效時(shí)，我們通常以政府“看得見的手”來(lái)替代市場(chǎng)價(jià)格“看不見的手”。
政府干預(yù)同樣存在于證券市場(chǎng)。多數(shù)情況下，一國(guó)政府干預(yù)證券市場(chǎng)的程度與該國(guó)政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的作用大致相符。在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的證券市場(chǎng)中，我們認(rèn)為政府干預(yù)只有在以下條件下才是可取的：①出現(xiàn)或可能出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象；②市場(chǎng)失靈已經(jīng)或可能引起明顯的經(jīng)濟(jì)低效或不公平現(xiàn)象；③政府行為可以改善低效或不公平現(xiàn)象。如果上述條件之一得不到滿足，就不應(yīng)采取政府干預(yù)。因此，考察政府干預(yù)的必要性，應(yīng)從市場(chǎng)支配力、外部性、免費(fèi)搭車問題及不完全信息四個(gè)方面來(lái)分析研究。
所謂市場(chǎng)支配力是指一個(gè)或多個(gè)銷售者（或消費(fèi)者）影響他們所交易的商品或服務(wù)價(jià)格的能力。在競(jìng)爭(zhēng)性模型中，銷售者（或消費(fèi)者）與整個(gè)市場(chǎng)對(duì)比是非常弱小的，他們不具備支配市場(chǎng)價(jià)格的能力，也就是他們不具備市場(chǎng)支配力。如果銷售者（或消費(fèi)者）能夠影響市場(chǎng)價(jià)格，那么資源配置在社會(huì)當(dāng)中是無(wú)效的。這一狀況出現(xiàn)在證券市場(chǎng)中，就會(huì)出現(xiàn)證券市場(chǎng)失效。
外部性是指一個(gè)廠商的生產(chǎn)行為或一個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)行為對(duì)其他人產(chǎn)生直接的、未予補(bǔ)償?shù)恼婊蜇?fù)面的影響。證券市場(chǎng)中也存在正面外部性和負(fù)面外部性。最明顯的證券負(fù)面外部性就是有人為了獲取證券上市資格而造假，這種行為對(duì)會(huì)計(jì)信息真實(shí)的公司也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。由于這些涉及欺詐的證券索賠表現(xiàn)為社會(huì)的福利凈損失，因此也可以被看作是證券經(jīng)營(yíng)的成本。
證券監(jiān)管本身就具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，即使國(guó)民個(gè)人或企業(yè)無(wú)須為此付費(fèi)或很少花費(fèi)，無(wú)數(shù)的個(gè)人和企業(yè)都能從中獲益。沒有任何一家社會(huì)組織自愿無(wú)償參與對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管。這就出現(xiàn)免費(fèi)搭車問題。這樣，投資者參與證券市場(chǎng)的一個(gè)隱含前提就是證券市場(chǎng)是健康有序的。信息難題也是造成證券市場(chǎng)失效的最常見也是最重要的原因。信息不完全、信息不對(duì)稱既對(duì)市場(chǎng)參與者造成困難和問題，也會(huì)造成政府監(jiān)管失靈。市場(chǎng)機(jī)制會(huì)自動(dòng)通過價(jià)格的形成和修正過程吸收各種信息，但在短期內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法識(shí)別發(fā)行人和中介機(jī)構(gòu)的信息欺詐行為，因此監(jiān)管的任務(wù)就是給說假話的人施加額外的成本，改變他們的行為激勵(lì)。但監(jiān)管的任務(wù)不可能是實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性的、完全的信息披露，監(jiān)管的任務(wù)只是防止他們說假話。
政府監(jiān)管本身也可失靈。現(xiàn)代證券制度是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度中重要的組成部分，各國(guó)政府為了保證證券業(yè)的穩(wěn)定和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，通常對(duì)證券業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。一般認(rèn)為，政府對(duì)證券業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管，能夠糾正市場(chǎng)失靈，優(yōu)化資源配置，協(xié)調(diào)社會(huì)成員的利益，增進(jìn)社會(huì)福利。但政府不是萬(wàn)能的，而且也有其客觀和主觀的缺陷，政府的缺陷同市場(chǎng)的缺陷一樣，在一定程度上是難免的。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物格拉斯•斯諾認(rèn)為，沒有國(guó)家就辦不成事，但是有了國(guó)家也有很多麻煩：國(guó)家的存在是解釋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，但也是造成人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。科斯認(rèn)為，“政府機(jī)制本身并非不要成本，實(shí)際上它的成本大得驚人……直接的政府管制也未必會(huì)帶來(lái)比企業(yè)和市場(chǎng)更好解決問題的結(jié)果”（R•H•科斯等，財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷，中譯本，上海三聯(lián)書店，1991年版：21~23）。政府的缺陷主要表現(xiàn)在政府的干預(yù)無(wú)限擴(kuò)張，從而導(dǎo)致設(shè)置龐大的機(jī)構(gòu)，人員臃腫，成為“大政府”，而且超出政府應(yīng)該調(diào)控的范圍、層次和力度，不僅沒有彌補(bǔ)市場(chǎng)的機(jī)制缺陷，反而妨礙了市場(chǎng)機(jī)制作用的正常發(fā)揮。此外，由于政府制定法規(guī)政策的失誤和實(shí)行措施不力等原因，也會(huì)出現(xiàn)政府的無(wú)效干預(yù)。這種干預(yù)的方式、范圍、層次、力度和預(yù)期選擇都不適當(dāng)，從而不足以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷和難以維護(hù)市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。斯蒂格利茨指出，與民間部門相比，政府的最大優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在四個(gè)方面，即征稅權(quán)、禁止權(quán)、處罰權(quán)，以及能夠降低交易成本，即主要克服搭便車問題。但是政府的這些優(yōu)勢(shì)后面卻又隱藏著很多成本，因?yàn)楹茈y避免政府濫用職權(quán)并使民間部門遭受損失的現(xiàn)象發(fā)生。即使政府不濫用職權(quán)，由于政府工作人員對(duì)他所從事的工作不具有剩余索取權(quán)利，因而有可能工作動(dòng)力不足，容易出現(xiàn)官僚主義作風(fēng)和行為以及產(chǎn)生各種低效率的現(xiàn)象。
基于以上原因，人們普遍認(rèn)為政府對(duì)證券的監(jiān)管是必要的，但政府的作用是有限的，甚至?xí)霈F(xiàn)監(jiān)管失靈或失敗的情況。監(jiān)管失靈一般是指監(jiān)管所設(shè)定的目標(biāo)沒能實(shí)現(xiàn)，即沒能實(shí)現(xiàn)公共利益。
解釋監(jiān)管失靈原因的理論主要有以下幾種：公共利益論、監(jiān)管的“俘獲說（或捕獲說）”、監(jiān)管的供求理論、監(jiān)管的“尋租”理論、監(jiān)管政治論等，最突出的是監(jiān)管的供求理論。其代表人喬治•斯蒂格勒認(rèn)為，影響一個(gè)產(chǎn)業(yè)對(duì)政府監(jiān)管需求的主要因素是監(jiān)管可以提供多種利益，包括直接的貨幣補(bǔ)貼，控制新競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入，干預(yù)替代品和補(bǔ)充品的生產(chǎn)等。證券業(yè)主要有市場(chǎng)準(zhǔn)入的管制，對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的限制以及誠(chéng)信展業(yè)等。在供給方面，政府部門進(jìn)行一項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)時(shí)，并非是毫無(wú)成本，毫不猶豫地按照“公共利益”來(lái)提供證券產(chǎn)品。政府實(shí)際上是由一些有著自己獨(dú)立利益的人組成的一個(gè)特殊群體。當(dāng)他們按照自身利益最大化的方向而行使公共職能時(shí)，難免發(fā)生各種各樣的低效率現(xiàn)象。在所謂民主政治的決策過程中，謀求政治權(quán)利的產(chǎn)業(yè)必須去找合適當(dāng)“賣主”，即政黨。政黨在決定是否支持某項(xiàng)監(jiān)管活動(dòng)時(shí)要考慮這一行動(dòng)是否有助于自己當(dāng)選或再選。因此，需求監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)“必須支付兩項(xiàng)政黨所需要的東西：選票和資源。資源包括競(jìng)選經(jīng)費(fèi)、籌集經(jīng)費(fèi)的服務(wù)以及較間接的方式，其最后的結(jié)果取決于供需雙方的博弈。

二、我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制的形成過程及相關(guān)分析
我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制經(jīng)歷了一個(gè)從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管，由分散監(jiān)管到集中監(jiān)管的過程，大致可以分為兩個(gè)階段。
第一階段從80年代中期到90年代初期，證券市場(chǎng)處于區(qū)域性試點(diǎn)階段，這是我國(guó)證券市場(chǎng)的起步階段，股票發(fā)行僅限于少數(shù)地區(qū)的試點(diǎn)企業(yè)。1990年，國(guó)務(wù)院決定分別成立上海、深圳證券交易所，兩地的一些股份公司開始進(jìn)行股票的公開發(fā)行和上市交易的試點(diǎn)。1992年，又開始選擇少數(shù)上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳兩家證券交易所上市。這一時(shí)期證券市場(chǎng)的監(jiān)管主要由地方政府負(fù)責(zé)。
第二階段從1992年開始，國(guó)務(wù)院總結(jié)了區(qū)域性證券市場(chǎng)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，決定成立國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，同時(shí)，開始在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行股票發(fā)行和上市試點(diǎn)。從此，證券市場(chǎng)開始成為全國(guó)性市場(chǎng)，證券市場(chǎng)的監(jiān)管也由地方監(jiān)管為主改為中央集中監(jiān)管，并通過不斷調(diào)整國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，逐步走向證券市場(chǎng)集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。
1998年，國(guó)務(wù)院決定撤銷國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)，工作改由中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)承擔(dān)，并決定中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)地方證管部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，從而形成了集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系。
新形成的監(jiān)管體制具有以下一些特點(diǎn)：
第一，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位得到進(jìn)一步的強(qiáng)化，增強(qiáng)了證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，為我國(guó)證券市場(chǎng)的有效監(jiān)管提供了更好的組織保證。第二，地方證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)改由中國(guó)證監(jiān)會(huì)垂直領(lǐng)導(dǎo)，提高了證券監(jiān)管工作的效率。改革后按大區(qū)的業(yè)務(wù)需要設(shè)置了9個(gè)派出機(jī)構(gòu)和2個(gè)直屬辦事處，精簡(jiǎn)了人員，提高了機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。第三，加強(qiáng)了對(duì)交易所主要人事管理和上市公司高級(jí)管理人員任職資格的管理，加強(qiáng)了交易所一線監(jiān)管的作用。
但這種監(jiān)管體制也存在明顯的不足之處，即過于將監(jiān)管權(quán)力集中到一個(gè)部門，使得無(wú)法對(duì)監(jiān)管效果進(jìn)行再監(jiān)管。與美國(guó)證監(jiān)會(huì)ＳＥＣ相比，中國(guó)證監(jiān)會(huì)還擁有證券規(guī)章制度制定的話語(yǔ)權(quán)?，F(xiàn)行的證券規(guī)章基本上是出自證監(jiān)會(huì)之手，而且這些規(guī)章已經(jīng)把證監(jiān)會(huì)權(quán)力延伸到整個(gè)證券市場(chǎng)。在沒有權(quán)力約束機(jī)制的狀況下，證監(jiān)會(huì)管制的內(nèi)容和范圍不斷擴(kuò)張，包括行業(yè)準(zhǔn)入許可、律師事務(wù)所證券業(yè)務(wù)準(zhǔn)入審批、會(huì)計(jì)師事務(wù)所證券業(yè)務(wù)審批、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)審批以及對(duì)這些機(jī)構(gòu)成員進(jìn)入相關(guān)業(yè)務(wù)的資格審批、對(duì)基金管理公司從業(yè)審批等。
從證券市場(chǎng)角度看，一個(gè)成熟的市場(chǎng)需要有成熟的監(jiān)管體制相配套。而能夠成功運(yùn)作的監(jiān)管體制應(yīng)將政策制定、政策執(zhí)行和監(jiān)督三者分開。試想，如果一個(gè)人即是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，還是規(guī)則的制訂者，游戲根本無(wú)法進(jìn)行，更談不上有序運(yùn)轉(zhuǎn)。即便是裁判員，這個(gè)裁判員還有很多“話語(yǔ)權(quán)”，在裁判過程中任意發(fā)揮、更改規(guī)則都會(huì)對(duì)游戲產(chǎn)生震動(dòng)。要建立良好的證券市場(chǎng)秩序，就是要有一個(gè)穩(wěn)定、制衡的現(xiàn)代證券監(jiān)管體系和現(xiàn)代證券監(jiān)管制度。政策不穩(wěn)定、監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)缺乏制衡、缺乏對(duì)監(jiān)管的監(jiān)管，難免會(huì)使政策忽左忽右、或嚴(yán)或松，引發(fā)市場(chǎng)信心不足，證券市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展只能成為目標(biāo)和理想，而不能成為現(xiàn)實(shí)。
如果缺乏一個(gè)有效的監(jiān)管體制，不僅容易產(chǎn)生外部的運(yùn)營(yíng)成本，也會(huì)誘發(fā)監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部的道德風(fēng)險(xiǎn)，即監(jiān)管機(jī)關(guān)不顧其行為引起的社會(huì)成本和收益，而只關(guān)心本部門的成本和收益。具體對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)來(lái)說，監(jiān)管自身的道德風(fēng)險(xiǎn)可能來(lái)自于中國(guó)證監(jiān)會(huì)身兼數(shù)職：制定監(jiān)管政策、實(shí)施監(jiān)管政策和對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管

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